Det Prøyssiske Styresettet I.

Skrevet av Tor Førde.

Kilde for dette kapitlet er "The Historical Essays of Otto Hintze", redigert av Felix Gilbert.

Otto Hintze (1861-1940) regnes for en av de fremste kjennerne av Preussens historie. Vi skal her følge ham i noen undersøkelser av utviklinga av styresettet i Brandenburg-Preussen i den perioden som vi undersøker (1500-1800).

Kapittel II om det prøyssiske styresettet bygger på Hans Rosenbergs bok "Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy. The Preussian Experience 1660-1815." Det går langt grundigere inn på det prøyssiske styresettet, og utviklinga av det, enn dette kapitlet.

Kommissæren.

Vi går først til essayet "The Commisary and his Significance in General Administrative History. A Comparative Study."

Kommissærens rolle avviker fra den alminnelige tjenestemanns eller embetsmanns. I tidsrommet fra det femtende til det attende århundret var kommissæren sentral i de monarkiske administrative reformene som skapte den moderne staten. Dette gjelder også for Preussen. Der var utgangspunktet for utviklinga av kommissærenes roller og oppgaver de militære kommissærene. Disse oppstod samtidig med de nye leiehærene, leiesoldatene og condottierene. Kommissærene var overkommandoens vakthunder. I Brandenburg, som i resten av Tyskland, finner man først kommissæren på femtenhundretallet som arvtaker etter den gamle rekrutteringsoffiseren, (Munsterherren). Oppgavene til disse tidlige kommissærene var å ha oppsyn med kapteinene, oberstene og generalene som under condotta systemet stilte og ledet de troppene som tjente fyrstene. Disse offiserene var både finansspekulanter og militære ledere/leiesoldater.

Kommissærene var i likhet med offiserene i det militære hierarkiet av ulik rang og med ulik jurisdiksjon, som Generalkommissarien, Oberstkommissarien, og ganske enkelt som kommissærer. Deres oppgave var å sikre at generalene, oberstene og kapteinene stilte med de troppene som de fikk betalt for å stille med, og at disse troppene var utstyrte og klar for krigstjeneste. Spesielt var Generalkriegskommissarius, som var leder for en militær administrasjon og kollega til eller nærmeste underordnede av generalen eller feltmarskalken, pålagt å sørge for at forsyninger, våpen og ammunisjon var tilgjengelig i tilstrekkelige mengder, at festningene var i god stand, at det var orden i hæren og at de skattene som skulle finansiere krigføringa kom regelmessig inn.

Ved siden av disse kommissærene, som var mellomledd mellom fyrstene og det militære apparatet, fantes også de såkalte distriktskommissærene, Landkommissarien, som hadde ansvar for troppebevegelser, transport og innkvartering av soldater i bestemte områder. Spesielt hadde de ansvar for innkreving av skatter øremerket for militære formål, Kontribution. Distriktskommissærene var vanligvis utnevnt av kongen, men betalt av innbyggerne i det distriktet der de arbeidet.

I Brandenburg nominerte de lokale stenderforsamlingene kandidater til stillinga som distriktskommissær, og så pekte kurfyrsten ut blant de nominerte den personen som ble distriktskommissær. For å skille dem fra rekrutteringskommissærene, (Munsterherren), ble distriktskommissærene noen ganger kalt for "marsjkommissærer" (Marschkommissarien), og også for "militære kommissærer".

Administrative reformer og administrativt styre.

Etter omkring 1660 ble mange av distriktskommissærenes oppgaver overført til de virkelige militære kommissærene, som nå ble permanente byråkrater i og med at det ble dannet stående hærer. Sammen med militære, administrative oppgavene fikk disse militære byråkratene oppsyn og kontroll med skattlegging, som ga dem vidtrekkende politioppgaver og administrativ jurisdiksjon.

Da samme myndighetene som var opptatt med å opprettholde hæren og å sørge for at skattene kom jevnlig inn, var også opptatt av å utvikle velstanden og skatteevnen til skattebetalerne, og de hadde ansvar for forsyningene til byene og deres virksomhet. Sånn ble den militære administrasjonen involvert i den sivile administrasjonen og i politivesenet, som kom til å få et militært preg. Dette særmerket det prøyssisk systemet, og skilte det fra andre tyske stater som Saksen, Bayern og Østerrike, der de militære kommissærene bare tok seg av militære oppgaver, og ikke var involvert i den regulære sivile administrasjonen.

I Preussen ble dette nye sivile kommissærbyråkratiet organisert på tre nivå: Generalkrigskommisariatet (Generalkriegskommissar) på sentralt nivå, Overkrigskommisariatene (Oberkriegskommisarien) som fantes i hver provins og ledet de lokale kommissæren, og på lokalt nivå finner vi de forskjellige krigs- og skattekommissærene, (Kriegs- und Steuerkommissarien). I dette mønstret var det tre typer lokale kommissærer: commissarii loci,

Landsbygdskommissærene ble mer og mer avhengige av monarken, uten å miste kontakten med interessene til de lokale stenderforsamlingene. I begynnelsen av 1700-tallet ble de slått sammen med standerforsamlingenes oppsynsmenn, Kreisdirektoren, og utgjorde det nye embetet Landrat.

Med utgangspunkt i de høyere krigskommisjonene, som sammen med stenderforsamlingenes organer hadde administrert skattene i provinsene, ble provinskommisariatene, Kriegskammern, utviklet. Disse overtok administrasjonen av skattlegging av stenderne og politiadministrasjonen fra de tidligere provinsregjeringene. I 1712 ble Generalkrigskommisariatet organisert som et styre og dets gamle underordning under den militære kommandoen opphørte. Denne organisasjonsstrukturen ble overført til provinsene og konsoliderte den voksende administrative jurisdiksjonen til Overkrigskommisariatene. Kommisariatet ble også slått sammen med administrasjonen av de kongelige domenene, og ble Generaldirektoratet, Generaldirektorium, og styret for krig og domener, Kriegs- und Domänenkammern. Sånn ble kommissærene og kommisariatene, som hadde vært ekstraordinære stillinger, utviklet til et ordinært byråkrati, men beholdt sin spesielle "ånd".

På 1600-tallet og også inn i 1700-tallet kan et eldre og et yngre lag skilles fra hverandre i det prøyssisk byråkratiet. Det eldre laget trer tydeligst fram i provinsenes regjeringer og tilhørte den tida da stenderforsamlingene styrte provinsene. Det nye byråkratiske laget tjente den nye sentraliserte, militaristiske og absolutistiske staten. Dette nye laget av byråkratiet hadde ingen røtter i den gamle provinskonstitusjonen og provinsloven, og var fiendtlig innstilt overfor det gamle systemet. Det ble det viktigste instrumentet for å ødelegge det gamle styresettet med dets provinsielle stenderforsamlinger, og for å innføre den militaristiske og absolutistiske staten. Det nye byråkratiet mottok hemmelige instruksjoner som hverken ble offentliggjort for provinsforsamlingene eller for det gamle byråkratiet, og det satte til side det gamle, lovlige og offentlig anerkjente grunnlaget for å styre. Det nye styret oppstod med den stående hæren som et redskap for monarkens vilje, uten at det var offentlig klargjort hva som var det nye styrets intensjoner eller hvor grensene for dets myndighet gikk. Dette nye apparatet som hadde som eneste grunnlag monarkens rett til å utstede bestemmelser og forordninger, og som gikk mot provinsenes tradisjoner og rettigheter på svært mange måter, syntes for landsbygda å være, i likhet med hærordninga, en forlengelse av krigstilstanden inn i fredstida; en langsom revolusjon ovenfra som forkastet og fjernet territorienes rettigheter.

De gamle autoritetene oppdaget at de ble drevet ut av den ene posisjonen etter den andre, og oppfattet dette som ulovlig undergravingsvirksomhet. Men gradvis ble man vant til denne nye måten å styre på, og siden monarken stod bak og siden den nye måten var ganske vellykket, ble de gamle autoritetene nødt til å akseptere det nye styresettet, spesielt siden kongen etterhvert anstrengte seg for å integrere de gamle autoritetsfigurene i det nye systemet. Det nye styresettet hvilte ikke på lov, men på kongelige bestemmelser og forordninger som bare ble gjort kjent for de som skulle utføre bestemmelsene og forordningene. Sånn erstattet "politistaten" (Hintzes uttrykk) det gamle systemet med stenderforsamlingenes styre som, selv om det hadde vært innrettet mot å tjene interessene til den herskende klassen, likevel hadde vært et styre basert på lover. Den evige striden som hersket mellom Styret for krig og domener, Kriegs- und Domänenkammern, og de gamle provinsmyndighetene om juridiksjonsmyndighet, ble sendt til de høyere domstolene, og viste at ideen om rettsstaten (Rechtsstaat) hele tida var levende. Rettsstatsideen var på vikende front siden dens tilhengere stod overfor en sterkere motstander.

Lovens nye stilling.

Dersom de ordinære domstolene og provinsregjeringene hadde blitt tillatt å forhandle i spørsmål om jurisdiksjon ville de kongelige reformene ikke ha vunnet fram. De ordinære domstolene kunne bare dømme ut fra de gamle lovene, mens det nye styret hvilte på hemmelige instruksjoner fra monarken. Derfor lå jurisdiksjon og domsmyndighet til det nye byråkratiet. Ikke før Fredrik den Store (konge 1740-86) reformerte rettsvesenet ble lovene og domstolene på den ene sida og den sentraliserte statens nye institusjoner på den andre sida brakt så mye i overensstemmelse at en konstitusjonell stat kunne fungere. Allgemeines Landrecht fra 1794 førte i 1808 til at alle typer saker kunne overføres til de ordinære domstolene, og Kammerjustiz kunne oppgis. De nye provinsregjeringene fra 1808 hvilte på og styrte etter lov, i motsetning til Styret for krig og domener, Kriegs- und Domänenkammern, som de nye provinsregjeringene av 1808 vokste ut fra. De nye provinsregjeringene var etterfølgerne til kommisariatene som hadde fungert uten noe lovgrunnlag, og som opprinnelig hadde bestått av enkeltpersoner med ekstraordinære og midlertidige myndigheter og oppgaver. Det var disse kommissærene som skapte den moderne administrasjonen av den prøyssisk staten.

Otto Hintze går videre og finner at den samme utviklinga som foregikk i Preussen også foregikk i Frankrike, der intendantene hadde samme rolle som Styret for krig og domener, Kriegs- und Domänenkammern, selv om strukturen til disse to autoritetene var temmelig ulik. Begge institusjonene kan tilbakeføres til kommissærer som, med ekstraordinære fullmakter uten grunnlag i lov, fulgte hærene. Også i andre europeiske land ble et liknende system innført der agenter for eneveldet brøt ned og overstyrte de gamle myndighetene, som hadde den gamle standssamfunnet og dets lover som grunnlag.

Her det være naturlig å fortsette med "Det Prøyssiske Styresettet II", siden det kapitlet behandler den videre utviklinga av det byråkratiet som ble opprettet med kommissæren som utgangspunkt.


Utviklinga av regjeringsmyndighetene.

I dette underkapitlet bygger jeg på Hintzes artikkel "The Origins of the Modern Ministrial System. A Comparativ Study."

Et moderne parlamentarisk ministerium er et styre som består av lederne for de forskjellige områdene av statens aktiviteter, og ministeriet, regjeringa, er, som helhet ansvarlig overfor ei forsamling som representerer folket. Kongen og parlamentet er de to fokus som ministeriet historisk stod mellom og overfor, og som bestemte utviklinga til regjeringssystemene i Vest-Europa. Monarken skapte denne institusjonen, og ansvarsforholdet til parlamentet formet og omformet det.

I de mest avanserte statene var opprinnelig regjeringsmedlemmene embetsmenn som ble utnevnt av monarken og stod ansvarlig overfor ham. De ble omformet til medlemmer av en parlamentskomite (regjeringa) som står ansvarlig overfor parlamentet, der kongens utnevnelse ble en ren formalitet. En sterk konge fører til at regjeringa er svak som kollegium, og et sterkt parlament fører til at regjeringa må stå samlet sammen utad. En monark som selv styrer trenger rådgivere, og de må stå samlet sammen overfor parlamentet. Med en sterk konge betyr departementene mer for regjeringsmedlemmene enn regjeringa som helhet, og motsatt med et sterkt parlament betyr regjeringa som helhet mer for dens medlemmer enn det enkelte departement.

De tre institusjonene som regjeringene ble utviklet fra er hoffenes kontorer, kongenes private råd og statens sekretærer. Overalt var det kongens hoff som utgjorde den kjerna som regjeringene vokste ut fra. Kongene hadde et permanent følge av fyrster og geistlige som deltok i regjeringsoppgavene. Enkelte tider ble det faste hoffet sterkt utvidet når et stort antall viktige vasaller ble samlet hos kongen. Det kunne være i forbindelse med festligheter, eller for å bekrefte troskaps- og underordningsforhold, eller for rådslagning og tjeneste. Vasallene kunne da delta i kongens råd. Disse møtene var utgangspunktet for utvikling av stenderforsamlinger og parlamenter. De faste kongelige rådgiverne ved hoffet var utgangspunktet for utvikling av regjeringer.

Under føydalismen var husholdet og regjeringsfunksjonene til fyrsten ikke skilt fra hverandre. De første tre institusjonene som ble utskilt innen hoffet som egne avdelinger var den høge domstolen, finansforvaltninga og kongens råd. Dette gjelder både for England og Frankrike.

Den samme utviklinga kan finnes i Tyskland, men der ble keiseren fratatt den vanlige regjeringsmyndigheten. Imperiets høyesterett forsvant midt på 1400-tallet, og gjenoppstod på 1500-tallet, og noen virkelig finansmyndighet ble ikke utviklet av Imperiet før under Ferdinand I, og Imperiets råd, som ei tid fungerte som en domstol, frambrakte ingen ministre.

Regjeringa i Brandenburg-Preussen.

Kurfyrsten av Brandenburgs private råd ble stiftet i 1604, etter modell fra andre stater. I det samme tidsrommet ble også en høyesterett og finansmyndigheter opprettet i Brandenburg.

Opprinnelsen til ministeriene lå i kurfyrstens private råd. Det hemmelige rådet ble delt etter dets forskjellige funksjoner, og denne delinga var grunnlaget for opprettelsen av de forskjellige departementene på 1700-tallet. På 1600-tallet var rådet fortsatt udelt, og var fyrstens fremste regjeringsorgan. Den Store Kurfyrsten regjerte fortsatt i siste halvdel av 1600-tallet i og gjennom rådet. Han var alltid omgitt av rådgivere på sine hyppige reiser. Når han holdt rådsmøter lot han først alle rådgiverne uttale seg om sakene. Til sist tok kurfyrsten ordet og summerte opp det som var sagt og konkluderte med en avgjørelse. I et politisk testamente fra 1667 oppsummerte kurfyrsten selv denne praksisen slik:

Lytt oppmerksomt i rådet, noter deg nøye hva de forskjellige rådsmedlemmene sier .... Når du får rådsmedlemmene til å si sin mening se da til at de som er lavest i rang uttaler seg først, siden de som er lavere i rang ikke vil motsi de som er høyere i rang, og ikke vil si sin mening dersom den avviker fra de som er høgere i rang dersom den som er høyere i rang sier sin først.
Rådsforordninga av 1651 skapte ei kjerne for ei kabinett regjering, men denne kjerna ble ikke utviklet. Regjeringsvirksomheten foregikk ikke utelukkende i rådet. Kurfyrsten ga sin etterfølger disse rådene om praksis som han selv hadde fulgt:
Beslutt ingen viktige forretninger når alle rådgiverne er til stede, for hemmelighold er nødvendig. Hold sånne saker for deg selv og vurder dem selv. Kall inn enkelte rådgivere enkeltvis på nytt, og tenk over det de sier og avgjør ut fra deres verd; vær lik bien, sug den beste nektaren fra blomstene.
Regjering i rådet, som foregikk i kurfyrstens først regjeringstiår, ble ikke opprettholdt i kurfyrstens senere regjeringstid. I forhold til fyrsten var rådet et konsultativt organ, men for utenverdenen framstod det som det fremste utøvende regjeringsorgan. Men utøvelsen kunne bare bli effektiv dersom bestemte deler av administrasjonen, først og fremst skattlegging og administrasjonen av domenene, som begge foregikk i nært samarbeid med de lokale myndighetene, ble gjort om til selvstendige og spesialiserte byråkrati, og da dette skjedde etablerte de seg som egne autoriteter utenfor det private rådet. Sentraladministrasjonen for skatter og domener og politi ble konsolidert i et Generaldirektorat i 1723.

Omtrent samtidig ble utenrikssaker, der hemmelighold var spesielt viktig, betrodd ei lita gruppe på to-tre personer fra det private rådet. Det som da var tilbake av saker for det gamle private rådet var kirkesaker og rettsvesen. Under Fredrik Wilhelm I (konge 1713-40) ble den sentrale myndigheten delt blant tre store ministerstyrte departement. Som regel ble utenrikssaker behandlet av to eller tre ministre, rettsvesenet av tre eller fire som også hadde tilsyn med kirkesaker. I Generaldirektoratet var det i utgangspunktet fire ministre som hadde ulike geografiske områder å arbeide med.

Fredrik den Store tilføyde spesialiserte ministre for handel og industri og for å finansiere hæren, for skattlegging, toll og avgifter, for gruvedrift og skogbruk. Regjeringa skulle opptre kollektivt, men dette kunne ikke i praksis gjennomføres. I Generaldirektoratet var de rådgiverne som rapporterte til de øverste myndighetene kollegaer til rådsmedlemmene og likestilt med de ministrene som de rapporterte til. Ministrene sammen fortsatte å utgjøre statens råd. Men rådet hadde ingen oppgaver, det var bare et rammeverk som ga ministrene deres status. Rådet avholdt ikke lenger møter.

Etter Fredrik Wilhelm I var administrasjonens enhet bare representert i kongens kabinett, og han kommuniserte bare skriftlig med ministrene. Kongen var vanligvis i Potsdam, og var ikke tilstede i Berlin. Ministrene sendte sine rapporter til kongen, og kongen foretok sine beslutninger ved tilføyelser i margen eller ved kabinettordre. Denne regjeringsmåten fortsatte under Fredrik den Store, og under ham ble enmannsstyret utviklet så langt som mulig. Han korresponderte selv med de diplomatiske representantene for fremmede hoff. Utenriksdepartementet ble kalt for "kabinettministeriet". Kongen mottok vanligvis ministrene for Generaldirektoriatet bare en gang om året. I løpet av en morgen i Potsdam ble budsjett satt opp og bestemt, og generelle administrative prinsipp diskutert. Men ellers foregikk bare skriftlig kommunikasjon der kabinettet tok initiativ og ga direktiver. Selv de store administrative reformene i rettsvesenet som ble utført av Cocceji og senere av Carmer ble foretatt etter kongens initiativ. Kongen nektet prinsipielt å blande seg inn i rettslige saker, spesielt sivilrettslige. Administrasjonen av hæren tok kongen seg av personlig, med unntak for de økonomiske sidene. Etter Fredrik den Stores død ble en øverste sentral autoritet, Oberkriegskollegium, opprettet for å administrere hæren.

I det politiske testamentet av 1752 forklarte kongen at kloke beslutninger ikke kunne tas av et kollegium, men måtte være resultat av et enkelt hodes tenkning. Ministrene ville alltid intrigere mot hverandre og blande private motiv inn i sine overlegninger, og ingen saker ville det være mulig å holde hemmelig med mange personer innblandet. Forfallet i det franske regjeringssystemet var et eksempel til advarsel om at man ikke måtte styre gjennom ministre.

Med denne typen enmannsstyre ble ministrene bare monarkens redskaper. Ministrene skulle rapportere til kongen og utføre kongens ordre. De skulle ikke presentere egne program eller ideer. De var ikke departementsoverhoder, siden departementenes ledelse var organisert som kollegium, og det var ingen solidaritet mellom ministrene som fikk dem til å utgjøre en regjering sammen.

Man ville vente at under Fredrik den Stores svakere etterfølgere ville ministrene oppnå større innflytelse og selvstendighet. Det var tendenser mot det, men de ble motvirket av forandringer i kongens kabinett. Under Fredrik den Store hadde kabinettsekretærene bare vært kongelige skribenter, men under hans etterfølgere, og spesielt under Fredrik Wilhelm III (konge 1797-1840), ble de kongens fremste rådgivere, eller som Hardenberg engang sa "hemmelige ministre". Den stedigheten som Fredrik den Stores etterfølgere holdt fast på enmannsveldet medførte at kabinettstyret forfalt. Under Fredrik den Store hadde Preussen vært styrt av kongen, men under hans etterfølgere ble landet styrt av uansvarlige agenter, som kunne skjule seg bak kongen. I motsetning til ministrene hadde disse agentene ingen profesjonell tilknytning til de utøvende organene. Og til forskjell fra de gamle statens sekretærer hadde de heller ikke noen tilknytning til ministrene. Dette perverterte regjeringssystemet var ansvarlig for katastrofen i 1806.

Allerede før 1806 hadde Stein krevd slutt på regjering fra kabinettet og opprettelse av et regjeringskollegium av fem ministre. Dette ville sette begrensninger for det kongelige enmannsstyret. Kravet møtte derfor sterk motstand fra Fredrik Wilhelm III, og han ga bare opp litt etter litt. Kabinettet ble ikke avskaffet, selv om det mistet mye av sin innflytelse. Kongen kom i direkte og hyppig kontakt med sine ministre. Prinsippet om deling av oppgaver etter funksjon mellom ministrene ble fulgt. Ministrene ble rangert i et hierarki innen regjeringa istedenfor i et kollegium.

Stein hadde foreslått at regjeringa i fellesskap skulle treffe beslutninger, og de enkelte ministrene skulle deretter sette disse beslutningene i verk. Grunnen til dette var å motvirke ministrenes eventuelle udugelighet eller lemfeldighet, siden bare monarken kontrollerte dem, og noen monarker var ikke i stand til å passe denne oppgaven. I et kollegium etter Steins modell ville ministrene stå ansvarlige overfor hverandre. Dette ble prøvd med Dohna-Altenstein ministeriet, men det greide ikke å mestre den situasjonen Preussen befant seg i, og gikk derfor av i 1810.

Preussen vendte derfor tilbake til et system med en statsminister, eller kansler, som regjeringssjef. Det hadde også vært situasjonen under Stein og Hardenberg i 1807 og 1808, da de hadde vært statsministre. Statens råd mistet dermed rollen som øverste regjeringsorgan, og fikk som oppgave å utforme utkast til nye lover. Hardenberg hadde som statskansler (Staatskanzler) rett til å kreve informasjon om deres administrasjon fra alle ministrene, til å suspendere ministrenes ordrer og til å til å overstyre ministrene ved å gi direktiv direkte til departementene. Kansleren kontrollerte også ministrenes kontakt med kongen, alle deres rapporter måtte gå innom kansleren.

Regjeringsavgjørelsene kom til å foregå i møter mellom kansleren og kongen. Ministeriet var ikke av sentral betydning, og dets kollegiale organisasjon var meningsløs. Det virkelige arbeidet ble utført i de enkelte ministeriene og i møtene i kabinettet mellom kongen og kansleren. Hardenberg håpet at etter at han fratrådte som kansler ville det kollegiale styret bli opprettet. Etter Hardenbergs død forsvant posisjonen som statens kansler, men en av ministrene ble nå kalt kabinettminister, og han ble mellommann mellom kongen og ministeriet.


Kilde for dette kapitlet er "The Historical Essays of Otto Hintze", redigert av Felix Gilbert.