Maktens sener

Krig, penger og den engelske staten,

1688-1783

Første del

Skrevet av Tor Førde.

Kilde for dette kapitlet er:


Innholdsoversikt

  1. Innledning og forhistorie:
  2. Del II: Organisering av Maktens Sener:
  3. Del III: Striden om statens karakter og finanser
  4. Del IV: Krigen, staten og økonomien
  5. Del V: Informasjon og interessepolitikk


Innledning

I løpet av den perioden som det her fortelles om ble England en verdensmakt. Kong Charles II, som hadde vært Englands konge fram til 1685, hadde i utenrikspolitikken vært en av den franske kongen Ludvik XIV's klienter. Riktig nok hadde England under Cromwell prøvd å opptre som en internasjonal stormakt, og i middelalderen hadde England under de angevinske kongene vært den viktigste delen av en europeisk stormakt, men det var først i løpet av det attende århundret at England ble en global stormakt. Og det er de "maktens sener" som gjorde dette mulig som John Brewer prøver å kartlegge i den boka som her blir referert. Boka kom ut på Harvard University Press i 1988.

John Brewer skriver at boka er om den voksende makt til de sentrale myndighetene i en periode som mer er kjent for sin lovprisning av frihet. Denne voksende makt hadde som formål å sette England i stand til å opptre effektivt som stormakt og til å føre krig. Brewer skriver at han først og fremst er interessert i å undersøke hvordan staten og samfunnet ble påvirket av at England ble utviklet og omformet til en internasjonal stormakt.

Brewer skriver at denne bemerkelsesverdige utviklingen kan forklares på flere måter. Den mest populære er patriotisk og legger vekt på de kollektive kvalitetene til de engelske soldatene og den individuelle heroismen til lederne deres. En slik tilnærmingsmåte kan ha mye for seg, men den mangler ofte den større sammenhengen.

En annen måte å forklare Storbritannias vei til maktens tinder på legger vekt på økonomiske og kommersielle faktorer som røttene til Storbritannias strategiske fordeler. Det er minst to versjoner av denne typen forklaring. Den ene feirer diskret Storbritannias vei til globale storhet, og den andre er kritisk. Den første legger vekt på Storbritannias kommersielle djervhet og økonomiske vekst, produksjonsveksten, jordbrukets styrke, dyktigheten til de oversjøiske handelsmennene, og på sjøfarten og folkets rikdom. Den andre retter oppmerksomheten mot ofrene for den britiske ekspansjonen, kostnadene som ble båret av folkene ved Slavekystene og de innfødte folkeslagene.

På sitt værste vekker disse historiene opp forestillinger om "den usynlige handen" til markedet som forklaring på alle former for atferd, og neglisjerer kulturens og maktens kompleksitet og tilfeldighet. I sin pessimistiske versjon kan de redusere økonomiske forhold til beretninger om ren undertrykkelse og motstand. Men de minner oss om den globale sammenhengen til Storbritannias status som ny verdensmakt og den vitale rollen som privat initiativ hadde. Og understreker viktigheten til økonomiske og sosiale ressurser. Og en del av litteraturen peker på den sterke kontrasten mellom hvordan det hele virket sett fra metropolen og fra periferien. Engelskmennene kan ha vært stolte av sine friheter og sin lov, og skrytt av sin handel som en siviliserende virksomhet, men makten ble utøvd rått og brutalt og barbarisk i fjerne land, gjennom slavehandel og senere opiumshandel og opiumskriger, og over underkuede folk i fjerne land.

Militære seire, økonomisk vekst og den globale ekspansjonen til britiske bedrifter bidro alle til å forandre den internasjonale statusen til Storbritannia. I stor grad var dette avhengig av en mindre dramatisk utvikling. Militære seire var avhengige av tilstrekkelige forsyninger til de militære styrkene, og til det trengtes det rikelig med penger og god organisering. Kontroll over handelsrutene krevde krigsskip og troppestyrker, og også dette krevde rikelig med penger og organisasjon.

Den britiske suksessen var først og fremst avhengig av de forandringene i måten Storbritannia ble styrt og regjert på som ble gjennomført etter 1688. John Brewer skriver at de er disse forandringene som han har undersøkt og vil fortelle om i boka si. Suksessen framsto som militære seire og kommersielt herredømme, men bak dette lå bokføring, administrative forandringer og økt beskatning.

Byråkratene og kontoristene var i sentrum for den nye organisering av makten. John Brewer skriver at de aldri har fått den oppmerksomhet som de gjorde seg fortjent til. I løpet av det attende århundret økte deres antall mer enn noen gang tidligere.

Den viktigste grunnen til at disse byråkratene og kontoristene ikke har fått den oppmerksomheten som de gjorde seg fortjent til er at deres betydning ikke er verdsatt i den konvensjonelle visdom om den britiske staten. Det har lenge vært en kilde til selvskryt og selvtilfredshet for den britiske liberale tradisjonen at Storbritannia var tilstrekkelig klok og politisk vis til å unngå å utvikle et sterkt statsapparat. Det har vært en utbredt forestilling at England i det attende århundret hadde en svak stat og var styrt av lokale myndigheter som hadde sine røtter i den lokale overklassen, og bare i mindre grad var underlagt de sentrale myndighetene.

Men det foregikk store forandringer i denne tida, som det her skal fortelles om. I slutten av det syttende århundret og i det attende århundret ble det britiske regjeringssystemet omformet i forbausende utstrekning. Denne omformingen ga England muskler som satte landet i stand til å utøve militær makt i stor skala over hele verden gjennom lang tid. Dette skyldtes at statsfinansene ble sterkt utviklet takket være at et nytt skattevesen ble bygd opp. Engelskmennene ble langt hardere skattlagt enn tidligere, og per person betalte de mer i skatt enn noe annet folk, kanskje med unntak av nederlenderne. Dessuten ble den britiske staten i stand til å låne penger i langt større målestokk enn noen gang tidligere. Dette skyldes både dens evne til å tilbakebetale svært store lån og utviklingen av finansmarkedet i London City. Statsgjelden ble en offentlig institusjon, og en sikker investering. Det ble nødvendig å bygge opp et stort administrativt apparat for regulere og gjennomføre dette. Som følge av dette ble staten den største aktøren innenfor britisk økonomi. John Brewer skriver at opprettelsen av den "fiskal-militære staten" var den viktigste omformingen av det engelske regjeringssystemet mellom Tudorenes reformer og de store administrative forandringene i første halvdel av det nittende århundret.

Brewer spør om hvordan man skal forsone dette bildet av en svært aktiv stat med den liberale fortolkningen? Eller er det ikke mulig å forsone de to bildene med hverandre? Brewer skriver at vi står overfor to ulike sider ved regjeringssystemet. Stater har både en innenrikspolitikk og en utenrikspolitikk. Innenrikspolitikken går ofte ut på å opprettholde "lov og orden". Og staten gjennomfører også ofte ulike former for økonomisk og sosial regulering. I utenrikspolitikken konkurrerer stater med hverandre, både med fredelige og med militære midler. Den liberale oppmerksomheten om den britiske staten har resolutt vært konsentrert om innenrikspolitiske forhold. John Brewer skriver at han vil rette oppmerksomheten mot statens internasjonale rolle, mot dens handlinger som en militær og diplomatisk makt.

Brewer skriver at politiske kommentatorer i tidlig moderne tid var skremte av muligheten for at store, stående hærer ville sette monarkene i stand til å bli despoter. Friheten og de institusjonene som garanterte den, som parlamentene og stenderforsamlingene, kunne ble feid bort med rå makt. Også britene var redde for at kongene deres skulle bli despoter, husk tilfellet med kong Charles I, som ble henrettet. Selv om den britiske staten etter hvert ble i stand til å beskatte den engelske befolkninga svært hardt og å mønstre svært store militære styrker ble den britiske staten likevel ikke despotisk.

John Brewer skriver at før vi lar oss forføre av den selvforherligelsen som britiske historikere så ofte velter seg i, må vi i det minste komme med en kvalifisering av synspunktet om at det britiske regimet var karakterisert av mildhet. Det britiske styret var tungt på handa når det fjernet seg fra de herskende kretsene og fra metropolen. Og selv innen metropolen ble det følt at frihetene var i fare. Selv om det liberale synet karakteriserer den britiske staten som tydelig fraværende var dette ikke det de fleste kommentatorene i det attende århundret mente. De var besatt av statens voksende tilstedeværelse. Det er lett å forstå denne engstelsen. Etter "den ærerike revolusjonen" i 1688 ble den politiske stillingen til de som ønsket at England skulle unngå å delta i internasjonale konflikter svekket. England gikk inn i langvarige strider med Ludvik den fjortendes Frankrike.

Men motstanderne av at England skulle delta tungt i internasjonale konflikter ga ikke opp standpunktet sitt uten videre. De kjempet lenge for dette standpunktet, og var i stand til å gjøre seg gjeldende. De kjempet for å begrense de innenlandske virkningene av den fiskal-militære staten. Og de lyktes i noen grad i dette. Hærens makt innenlands var begrenset. Og byråkratiets vekst ble begrenset til det som var nødvendig for at det skulle kunne utføre sine oppgaver.

John Brewer skriver at intensiteten i striden om hvordan den engelske staten skulle utvikles er det tydeligste vitnesbyrdet om at regjeringssystemet hadde gjennomgått en radikal omforming. Krigen mot staten bidro til å begrense regjeringas rolle, og gjennom parlamentariske undersøkelser ble statens institusjoner både mer offentlige og ansvarlige.

Dette gjorde den fiskal-militære staten sterkere og mer effektiv. Offentlige granskinger gjorde sløseriet mindre, og parlamentarisk støtte ga staten økt legitimitet. Dette gjorde staten effektiv i det den ble i stand til å gjennomføre de oppgavene den satte seg.

Den britiske fiskal-militære staten som stod fram etter kampene med Ludvik den fjortendes Frankrike manglet mange av de trekk som ofte forbindes med en sterk stat, men det gjorde den bare mer effektiv. Så lenge staten ikke trengte inn i det sivile samfunnet på en måte som ikke ble akseptert fikk den det den krevde.

Ønsket om å begrense krigens virkninger i det britiske samfunnet kan gi inntrykk av at krigene i det attende århundret var av liten innenlandsk betydning. Krigene ble utkjempet utenfor Englands grenser. Likevel var krigene merkbare, spesielt innenfor økonomien.

Krig var ikke bare et spørsmål om ære, men også om penger og fortjeneste. Hvordan statens aktiviteter og krigene virket inn på dette var vanskelig å måle. Men de fleste kommentatorene i det attende århundret mente at krig og fred og krigslykkens skiftninger påvirket økonomien, og at framveksten av den fiskal-militære staten hadde forandret styrkeforholdet mellom de sosiale klassene i England på en ufordelaktige måte for den jordeiende klassen, og skapt en ny klasse av finansfolk og lagt tunge skatter på menigmann. I mer enn en generasjon ble staten sett på som den viktigste kraften som skapte sosiale og økonomiske forandringer.

Utviklingen av de nye statlige kreftene, funksjonene og institusjonene skapte et nytt miljø for staten. Man forsøkte å utnytte dette som leverandører til marinen, ved å oppnå monopol som ble beskyttet av staten etc. Det oppstod nye grupper og organisasjoner som arbeidet i forhold til staten. Det ble kamp om tilgang til statsmakta.

Da den fiskal-militære staten først vokste fram hadde den betydelig autonomi og skapte fiendtlighet og forvirring. Men gradvis oppnådde grupper en forståelse med den. Noen, spesielt de jordeiende klassene, var svært vellykket i dette. Men ingen kunne ignorere staten.


I

Før Revolusjonen

Den engelske staten i middelalderen og i tidlig moderne tid

Den revolusjonen det her er snakk om er "the Glorious Revolution" i 1688. Da ble England erobret av den nederlandske lederen Wilhelm Orange som var gift med Mary, datter til den regjerende engelske kongen James II. De endringene dette medførte vil i det følgende bli beskrevet.

Statens utvikling måtte bygge på den eksisterende situasjonen. Brewer skriver at denne situasjonen blant annet ble karakterisert ved at den engelske staten var blitt sentralisert i perioden fra det tiende til det trettende århundret; ved at den stort sett hadde unngått å delta i de store internasjonale konfliktene som hadde foregått i Europa fra midten av det femtende århundret til siste del av det syttende århundret; og ved at den lyktes i å unngå å utvikle en betydelig administrasjon som var bemannet av personell med salgbare stillinger.


Tidlig sentralisering

Middelalderhistorikere har lenge betraktet det engelske tilfellet som et eksempel på en stat som var godt utstyrt med sterke, sentraliserte og enhetlige institusjoner. Statsbyggingen begynte tidlig, gjerne før normannernes erobring, og hadde kommet langt i å utvikle en enhetlig og sammenhengende administrativ politisk enhet ved slutten av det tolvte århundret. Ikke noe annet sted hadde monarkene lyktes bedre i å oppnå kontroll over de føydale herrene og å innlemme dem i et effektivt statsapparat.

Styrken til de nasjonale institusjonene har spesielt blitt forklart med svakheten til eller fraværet av lokale og regionale særretter, eller krav på slike. Det var slik få hindringer for at nasjonale institusjoner og et nasjonalt styringsverk skulle kunne vokse fram. Grevskapene - countiene - var for små til å være alternativ til nasjonen som samlingspunkt eller identifikasjonspunkt. Og de individuelle adelsmennene var for små til å kunne true den sentraliserte makta. De normanniske og angevinske kongene arbeidet bevisst for å innlemme de regionale herrene i det nasjonale styringsverket ved å sette dem til å utøve den nasjonale Common Law på lokalt nivå. John Brewer skriver at det administrative hierarkiet kan ha blitt forandret da fredsdommerne - justices of peace - ble utnevnt, og ved andre utskiftninger, men dette systemet var likevel forbausende stabilt fram til de store reformene i den industrielle æraen.

Så tidlig som i det trettende århundret behandlet de kongelige domstolene de fleste viktige rettssakene, og monarken hadde opprettet et av de mest sofistikerte finansielle system i Europa, og kongemakta krevde inn skatter fra hele riket. Autoriteten var konsentrert og offentlig.

Samtidig som ei mektig sentralisert kongemakt ble utviklet ble også et sterkt nasjonalt parlament utviklet. Monarker som Edward I ønsket et sterkt parlament som hadde medlemmer som hadde myndighet til å binde sine valgkretser til den enighet som oppstod mellom parlamentet og kongen. Parlamentet ble et sted der det kunne foregå forhandlinger mellom kongen og hans undersåtter. I det fjortende århundret ble parlamentet et politisk organ. Det krevde å ha enerett til å kunne godkjenne innkreving av skatter og til å tale på vegne av hele folket. Under Hundreårskrigen fikk kongen stort behov for å få bevilget skatteinntekter, og dette styrket parlamentets makt.

Makta var konsentrert i konge og parlament, og politiske konflikter i England ble derfor tidlig sterkt sentraliserte. Alvorlige opprør var ikke separatistiske, selv om de kunne ha et regionalt opphav. De ønsket enten å oppnå kontroll over nasjonale institusjoner eller å oppnå oppreisning fra dem. De sentrale institusjonene var akseptert som legitime over hele landet.

Fra et engelsk synspunkt var staten svært mektig, men fra et britisk synspunkt var den mindre mektig. Verken i Skottland, Wales og Irland ble overherredømmet omformet til full suverenitet. Skottene holdt engelskmennene på armlengdes avstand, og tillot dem aldri å få full kontroll.

Det samme kunne bli sagt for Irland. Bare Wales ble i betydelig grad inkorporert i det engelske statsapparatet.

Det fantes en engelsk middelalderstat, men ikke en britisk. Den engelske kjernen i den britiske staten var både geografisk større og bedre administrert enn dens franske motpart i Île de France.

Sammenlikning med Frankrike avslører den bemerkelsesverdige grad av institusjonell enhet og sentralisering som var oppnådd i England. Den franske staten ble utviklet noe senere enn den engelske og den oppstod mer gradvis. Så sent som ved slutten av det tolvte århundret nådde den franske kongemaktas institusjoner ikke effektivt ut over det kongelige domenet i Île de France. Ikke før ved slutten av det femtende århundret var størstedelen av Frankrike under kontroll av de franske kongene. Etter hvert som den franske staten utvidet det området som den styrte over møtte den regionale maktsentra og tradisjoner som var institusjonalisert i lokale lover og regionale forsamlinger og støttet av mektige lokale notabiliteter. Disse fortsatte å eksistere og å utøve innflytelse. Derfor fortsatte regionale særinteresser og andre former for særinteresser å være mektige i Frankrike i langt større grad enn i England. Kongemakta prøvde å oppnå kontroll ved å bemanne lokale institusjoner med kongelige embetsmenn som var lojale overfor de sentrale myndighetene og ved å opprette nye administrative lag som hadde overoppsyn med de lokale myndighetene. Kompromisset mellom statlig og regional makt skapte et styringssystem med mange lag. Den franske staten var derfor langt mindre sentralisert enn den engelske selv om det franske statsapparatet var tungt befolket med administratorer og byråkrater.

I 1302 ble den franske stenderforsamlinga sammenkalt for første gang. Men den var ikke i stand til å tale på vegne av hele riket siden regionalismen var for sterk. Og den greide ikke å etablere monopol på å vedta/godkjenne skatter.

Den franske stenderforsamlinga greide heller ikke å bli et effektivt organ for statsmakta. Veksten til parlements og utviklingen av et selvstendig kongelig finansvesen og at lokale forsamlinger nektet å bli bundet av vedtak i stenderforsamlinga førte til at stenderforsamlinga ble et svakt organ. Kongemakta forhandlet med lokale organ om beskatning. I det femtende århundret oppstod skillet mellom pays d'états og pays d'élections. I de førstnevnte, Burgund, Dauphiné, Provence, Languedoc, Guyenne og Normandie, ble skattene fastsatt etter forhandlinger med de regionale stenderne, og i de sistnevnte, som lå sentralt i Frankrike, ble skattene krevd inn direkte av kongelige embetsmenn. Den sentrale franske stenderforsamlinga var overflødig.


Som marginal makt

John Brewer skriver at om det første viktige trekket ved den engelske staten var dens tidlige sentralisering så var det andre at den forsvant som en europeisk militær makt i det sekstende og syttende århundret. I det fjortende og femtende århundret var den engelske staten en av de mest effektive i Europa, med en fryktet hær og et betydelig imperium på kontinentet. Men fra midten av det femtende århundret da kanonene til den franske kong Karl VIII stort sett drev engelskmennene ut av Frankrike, og fram til 1558 da England mistet Calais, som hadde vært dets siste fotfeste på kontinentet, ble de militære evnene til engelskmennene betydelig redusert. Fra slutten på Hundreårskrigene i 1453 og fram til utbruddet av krigene mot Ludvik den fjortende i 1689 var England ingen betydelig militær makt i europeisk målestokk. I disse mer enn to hundre årene bestod engelsk krigføring stort sett av borgerkriger og aksjoner til sjøs, og også noen lite vellykkede ekspedisjoner for å hjelpe allierte. I en periode med voldsomme og langvarige kriger utmerket England seg som fredsommelig. Først etter 1688 ble England på nytt en militær stormakt, etter mer enn to hundre år.

John Brewer skriver at historikere har hevdet at det foregikk en militær revolusjon som forandret karakteren til krigføringen i det sekstende og syttende århundret. Det ble utviklet nye taktikker som medførte større bevegelighet og la større vekt på drill og samordnede bevegelser og krevde godt trente og disiplinerte tropper. Derfor skaffet stadig flere stater seg stående hærer.

Denne militære revolusjonen førte til at hærene ble langt større. I løpet av to hundre år ble hærenes størrelse tidoblet. I siste fjerdedel av det syttende århundret var den spanske hæren på 70.000 soldater, den nederlandske på hele 110.000 soldater, den franske hæren på 120.000 soldater, den svenske på 63.000 soldater og den russiske hæren på 130.000 soldater. Men den britiske hæren var bare på 15.000 soldater, og det var mindre enn den engelske hæren hadde vært i 1475. Bare under Cromwell hadde den engelske hæren flere soldater enn i Hundreårskrigen.

I mye av tida fra slutten av det femtende århundret og fram til slutten av det syttende århundret hadde ikke England en stående hær. Mens andre europeiske stater hadde stående hærer stolte England på militser og heimevern. Disse kunne ikke sendes utenlands. I Hundreårskrigen hadde de engelske kongene brukt hærer som magnatene hadde satt opp. Da disse hærstyrkene etter Hundreårskrigen ikke lenger ble brukt til krigføring på kontinentet ble de en alvorlig fare både mot kongen og den offentlige ro og orden.

Derfor prøvde tudorkongene å begrense makten til de bevæpnede stormennene. Fra Henrik VII's tronbestigelse og til Charles I ble det engelske aristokratiet gradvis men effektivt avmilitarisert. Borgene og festningene ble erstattet av slott og andre storslagne herregårdshus. Aristokratiet ble etter hvert uten militær erfaring eller trening, og samfunnet ble fredeligere.

Under borgerkrigene var situasjonen en annen, med store stående hærer. Men fra 1660 ble hæren på nytt drastisk redusert, og begynte først å vokse igjen i 1680-årene.

Tudormonarkene hadde motsatt seg stående hærer siden de kunne øke aristokratiets makt, og i det syttende århundret motsatte Parlamentet seg stående hærer siden de kunne øke kongenes makt. Denne motstanden kunne bare være effektiv så lenge staten ikke var utsatt for noen militær fare, verken i form av fare for invasjon eller fare fra aristokratiske hærstyrker, eller andre farer som truet statens voldsmonopol. England kunne da nøye seg med å holde flåtestyrker. På denne måten var England svært forskjellig fra andre betydelige stater i Europa.

John Brewer skriver at det er utilstrekkelig å mene at Englands sikkerhet var garantert av landets flåtestyrker, og at dette satte landet i stand til å unngå både å holde stående hærer og å bli styrt av eneveldige konger, som baserte eneveldet på militær makt. En slik forklaring tenderer mot å se det engelske sjøherredømmet allerede på tidspunkt der det ikke eksisterte. Under Hundreårskrigen var engelske marinefartøy ikke i stand til å hindre at franske fartøy angrep og gjorde landgang på den engelske kysten og midlertidig erobret en mengde engelske havnebyer.

Ikke før mot slutten av det syttende århundret var den engelske marinen så sterk at England kunne føle en viss berettiget trygghet for at en utenlandsk invasjon kunne stoppes av marinen.

Selv om engelske krigsskip gjorde en viss innsats for å stoppe den spanske armadaen i 1588, så var det først og fremst storm og uvær som hindret den spanske invasjonen. Og av de 197 engelske fartøyene som seilte ut for å kjempe mot armadaen var det bare 34 som var kronens skip. De fleste av disse 197 skipene var bevæpnede handelsfartøy. Krig til havs var i denne tida i stor grad basert på private initiativ. Dronning Elizabeth leverte bare to av Drakes 25 fartøy til hans tokt mot Vestindia i 1585.

England hadde ingen mulighet til å utøve noe sjøherredømme i det sekstende århundret, og i første del av det syttende århundret ble dette enda fjernere siden kong James I lot den engelske marinen forfalle. Handelsflåtens tonnasje ble mer enn fordoblet fra 1550 til 1630, men krigsmarinen ble slett ikke bygd opp i samme takt.

I andre halvdel av det syttende århundret begynte situasjonen å endre seg. Marinen ble større, og begynte å bli brukt som et politisk middel for å oppnå kommersiell vekst. Sjøfartslovene - Navigation Acts - fra 1651 og 1662, og de tre sjøkrigene mot Nederland, i 1652-54, 1665-66 og 1672-74, viser at den engelske staten var opptatt av å bli en dominerende sjømakt både av militære og av kommersielle grunner.

Først etter 1650 fikk myndighetene både ønske om og evne til å føre en krigersk politikk for å oppnå kommersiell utvikling. Under Oliver Cromwell vokste marinen som aldri før siden Henrik VIII's tid. Fra 1646 til 1659 vokste flåten med 217 fartøy: 111 ble erobret og 106 ble bygd. Etter 1660 ble det i tillegg til disse mindre skipene bygd 25 slagskip. Marinens administrasjon ble forbedret, det ble stilt krav til offiserenes utdannelse og ferdigheter og det ble innført et disiplinært reglement.

De tre krigene mot Nederland var ikke triumfer. Nederlenderne fortsatte å dominere som sjøfartsnasjon. Nederlands handelsflåte var større enn den engelske og den franske tilsammen. Først helt mot slutten av århundret, og først etter at Nederland var blitt utslitt i alle de krigene som både Frankrike og England førte mot landet, ble den engelske handelsflåten av samme størrelse som den nederlandske. Det engelske sjøherredømmet vokste bare langsomt fram.

Marinen var ikke så viktig for å holde andre land fra å prøve å invadere England som det noen ganger er antatt. Likevel ville det ha vært en kostbar og komplisert og svært vanskelig operasjon å sende en hær over fra kontinentet til England. Hærene på kontinentet ble stadig større og trengte derfor stadig større forsyninger, og fikk de ikke forsyninger kunne de gjøre opprør. Dette bidro til å beskytte England mot forsøk på invasjon fra kontinentet.

John Brewer skriver at de som antar at geografi og sjømakt var de viktigste hindringene for at stående hærer ble satt opp i England går ut fra at det var press fra utlandet som ville ført til at stående hærer ble satt opp. Men hvorfor prøvde ikke engelske monarker å vende tilbake til rollen som viktige deltakere i den europeiske maktpolitikken? Noe som ville ha krevd at de satte opp store hærer. Hvorfor fortsatte ikke England å herje i Frankrike?

Her hadde den militære utviklingen gjort tidligere taktikk og strategi lite effektiv. Tidligere hadde det vært mulig å herje Frankrike med forholdsvis små styrker som beveget seg raskt ut fra sterkt befestede områder. Men hærene var etter hvert blitt så store og effektive at dette ikke lenger var mulig.

Engelske monarker var ikke truet fra kontinentet, og var glade over å få leve i fred. De hadde heller ikke de økonomiske midlene som var nødvendige for å sette opp så store hærer at de kunne spille en stor rolle i krigene på kontinentet. Verken Elizabeth eller James I ønsket å føre krig. Og de fleste engelske monarkene visste at de hadde for små ressurser til å delta i kontinentale kriger. Henrik VIII's invasjon var et unntak. Da han i 1543 sendte 40.000 soldater til kontinentet oppdaget han at en hær på 40.000 mann var for liten til å få stor betydning.

Selv om England var en liten militær aktør i Europa var England en stor aktør på de britiske øyene. Fra midten av det femtende århundret og fram til det tidlige attende århundret omdannet den engelske staten seg selv til en britisk enhet gjennom erobringer og annekteringer.

De største engelske initiativene mot de keltiske naboene kom under Henrik VIII, i 1630-årene og under Cromwell. Henrik forsvarte sitt krav på Irland, inkorporerte Wales, slo skottene og herjet landet deres. Under Charles I gjennomførte Thomas Wentworth, som ble utnevnt som guvernør i 1633, en sentraliseringspolitikk i Irland, og økte inntektene og bygde opp en betydelig hær. Også i Skottland ble skatteinntektene langt større enn tidligere. Under Cromwell ble de engelske inngrepene langt sterkere. Skottland ble fullstendig erobret for første gang etter det fjortende århundret, og Irland ble brutalt underkuet. For første gang ble begge nasjonene inkorporert i en enhetlig britisk stat. Og de ble representert i Westminster.


Grensene for salgbarhet

Den engelske staten hadde i perioden fram til slutten av det syttende århundret normalt behov for betydelig mindre inntekter enn statene på kontinentet siden England ikke deltok i de langvarige og svært kostbare krigene som raste på kontinentet. Dette var en viktig grunn til at det i England ikke ble bygd opp et statsapparat bemannet av embetsmenn som hadde kjøpt stillingene sine.

Det engelske statsapparatet var langt mindre enn statsapparatene til andre europeiske stater folketallet tatt i betraktning. John Brewer skriver at MacCaffrey har anslått at det var ti ganger så mange ansatte i det franske statsapparatet som i det engelske per tusen innbyggere.

Det franske statsapparatet vokste også sterkt. Det meste av veksten skyldtes at salg av embeter var en inntektskilde for staten. Det ble opprettet stillinger i statsapparatet for å skaffe penger til staten, og ikke på grunn av at de oppgavene som ble tillagt stillingene var nødvendige, eller krevde at stillingene ble opprettet. Også i Spania ble embeter solgt, og i enda større utstrekning enn i Frankrike, folketallet tatt i betraktning.

I Frankrike ble det utviklet til en kunst å selge embeter, skriver John Brewer. Francis I opprettet et eget kontor som hadde som oppgave å selge embeter - Bureau des parties casuelles. Monarker som etterfulgte Francis I opprettet ikke bare nye embeter, men delte eksisterende embeter opp slik at flere personer kunne dele det samme embetet, og det kunne selges flere ganger. Etter 1604, da paulette ble opprettet, fikk monarken en årlig inntekt fra embetsinnehavere som ville ha rett til å overføre embetet til sine arvinger, siden embetsinnehaverne måtte betale en årlig avgift for å ha denne retten.

Dette skapte en enorm administrasjon, og en enorm økonomisk byrde for samfunnet.

Dette ga også monarken en betydelig inntektskilde. I første halvdel av det syttende århundret bidro inntektene fra parties casuelles med fra 8% til 39% av kongens inntekter. I 1620- og 1630-årene utgjorde de aldri mindre enn 25 prosent av de kongelige inntektene. Dette var ingen sunn måte å skaffe til veie penger på! De som kjøpte embeter fikk enorme krav på staten.

Salgbarhet av embeter skapte sterke interesser. Belønningene som embetene ga til de som kjøpte dem var av flere typer. Det var økonomisk belønning i form av inntekter, og embetene ga ære og status til de som hadde dem. De som innehadde embeter slapp også å betale en del skatter, som taille. De som hadde embeter ville ikke gi dem eller de fordelene som de medførte fra seg.

John Brewer skriver at situasjonen i England både var lik og ulik denne franske situasjonen. Analog i at salgbarhet var et markert trekk, og ulik i sin konsentrasjon og utstrekning. Selv om mange engelske praksiser avspeilte de franske så ble det ikke opprettet noe kontor for salg av embeter i England, og heller ikke ga besittelse av embeter så mange fordeler til kongelige funksjonærer.

Salgbarhet praktisert av kronen hadde tre hovedtrekk: Salg av embeter, salg av æresbevisninger ("honors"), og salg av innbringende privilegier som inkluderte retten til å kreve inn skatter, kontrollere handel, monopolisere produksjonen av et produkt eller å leie kronens jord på spesielt fordelaktige betingelser. Kronen var ikke den eneste som solgte embeter, men den stod i sentrum av denne handelen. Underordnede stillinger ble ofte solgt av overordnede embetsmenn. Slik var det å kunne selge embeter et frynsegode for personer i høye stillinger.

Denne handelen med embeter ble fulgt av trekk som ofte går igjen ved denne typen handel, som at samme person kjøper mange embeter, og så leier personer, til lav lønn, for å utføre arbeidet som embetene medfører.

Systemet med å selge embeter ble mindre kontrollert av de engelske monarkene enn det ble av de franske monarkene. Det var ikke opprettet noen kongelig institusjon for å hente inntekter inn til kongen fra denne handelen. Og det var legale begrensninger på denne handelen og på opprettelsen av embeter for salg.

Et embete ga ikke automatisk adelsskap i England. Adelsskap og embete var separate. Titler og æresbevisninger var en annen type for belønning, som også i større eller mindre grad kunne være til salgs. Det store salget av æresbevisninger under James I skyldtes først og fremst de store utgiftene hans, og hans ønske om å belønne sine følgesvenner. Kongene James I og Charles I solgte adelsskap: et baronetcyi kostet £1095, og peerage kostet omkring £10.000. De første to stuartene solgte adelsskap for minst £620.000 fra 1603 til 1629.

Kronens finansielle krav drev også fram salg av handelsprivilegier og monopol. Det begynte under Elizabeth og ble raskt utvidet i 1580- og 1590-årene, og nådde en topp i 1630-årene da det var stivelsesmonopol og kullmonopol og saltmonopol og såpemonopol, og disse monopolene skaffet kronen £80.000 årlig, og mellom £200.000 og £300.000 til monopolistene.

Det er vanskelig å fastslå hva systemet med salgbare embeter betydde for den engelske kronen. Gerald Aylmer har hevdet at det bidro til å gjøre den lille gruppen av rike og mektige enda rikere, men for kronen var det ingen viktig inntektskilde. Dette illustreres av Stones oppgaver over salg av æresbevisninger, og de tyder på at inntektene fra dette salget bidro med fem prosent av de kongelige inntektene. Salget av æresbevisninger og embeter var aldri så viktig i England som i Frankrike.

Aylmer antar at i 1630-årene betalte folk mellom £250.000 og £400.000 årlig i avgifter og sportler til offentlige embetsmenn. Dersom dette blir sett på som overføringer der offentlige utgifter ble overført fra staten til offentligheten utgjør det et betydelig bidrag fra offentligheten til oppretthold av embetsverket, i størrelsesorden av 30 prosent av statens totale inntekter.

John Brewer spør om hvorfor denne praksisen aldri vokste til en slik størrelse som i Frankrike. Han skriver at det er fristende for engelske historikere å se dette som forårsaket av den parlamentariske tradisjonen og Underhusets evne til å begrense kronens makt. Underhuset motsatte seg salget av embeter. Det ville også gjøre slutt på monopoler. Men for de tidlige Stuartene var dette et middel til å skaffe seg økonomiske midler uten å gå veien om Parlamentet.

John Brewer skriver at han mener at den motstanden som eksisterte i Parlamentet mot salg av embeter ikke er tilstrekkelig til å forklare at den engelske staten ikke vokste mer enn den gjorde. Han skriver at det ser ut til at de engelske kongene ikke ønsket å bygge opp en stor klasse av embetsmenn som kjøpte sine embeter, og at det ser ut til at de mente at dette ikke var en måte å oppnå finansielle selvstendighet på. Da Charles I i 1630-årene oppnådde en grad av finansiell selvstendighet prøvde han ikke å utvide statsapparatet, og salget av embeter ble mindre vanlig. Brewer mener at den viktigste grunnene til dette er at salget av embeter medførte store finansielle forpliktelser for staten. I 1630-årene prøvde Charles I alle andre muligheter, som tvangslån, skipspenger, salg av kronens land, økning av tollsatsene, før han vurderte å selge embeter. Og det ble aldri prøvd å selge embeter i stor stil.

Det kan sies at Charles I ikke prøvde å selge embeter i stor stil fordi han var oppmerksom på at dette ville møte sterk motstand i Underhuset og blant juristene etc. Dessuten var man oppmerksom på at salg av embeter medførte svært store finansielle forpliktelser. Dette visste man også i Frankrike og Spania. Nesten hver minister og monark av betydning i det sekstende og syttende århundret fordømte salg av embeter, eller forsøkte å begrense byråkratiet. Sully, Richelieu, Mazarin og Colbert i Frankrike, Phillip II og Olivares i Spania, ville alle reformere statsapparatet og var oppmerksomme på de problemene som salgbare embeter medførte. Likevel fortsatte de å selge embeter. Hvorfor fortsatte de med en praksis som de kritiserte så sterkt, spør Brewer.

Og han svarer at svaret er enkelt: det skyldtes at krigen skapte så store finansielle behov at salg av embeter ble oppfattet som nødvendig. Reformene til Richelieu og Olivares mislyktes fordi krigene medførte så katastrofalt høye utgifter. Salg av embeter var en svært rask og enkel måte å skaffe til veie betydelige summer på. Og i krisetider og når staten var i fare ble all forsiktighet og tilbakeholdenhet kastet bort i jakten på penger.

Også i England foregikk salg av embeter i størst utstrekning i krigstider. Under Henrik VIII's konflikt med Frankrike i 1540-årene, under Elizabeths kamp med Spania i 1580- og 1590-årene og ved slutten av James I's fred i 1620-årene, da England var i krig med både Frankrike og Spania, var perioder som merket seg ut som spesielt korrupte.

Men de militære operasjonene som England utførte var små sammenliknet med de franske og spanske, og de var kortvarige sammenliknet med de langvarige krigene som de europeiske stormaktene førte. Den engelske statens utgifter var svært små sammenliknet med de franske statsutgiftene. Et anslag går ut på at per capita var de franske statsutgiftene mellom tre og fire ganger så store som de engelske, og i forhold til nasjonalinntekten var de fem ganger større.

Det var en stor fordel for England at landet aldri ble utsatt for denne typen enorme utgifter. Brewer skriver at dersom Underhuset virkelig spilte en rolle i å begrense salget av embeter ble dette gjort ved at det begrenset monarkens mulighet til å føre krig gjennom kontrollen med de ekstraordinære inntektene. Salget av embeter var ikke noe som fulgte med eneveldet, men av følge av de enorme utgiftene som krigføring medførte.

John Brewer skriver at alle de tre trekkene ved den engelske staten som han har valgt å framheve:

  1. tidlig sentralisering,
  2. begrenset deltakelse i europeisk krigføring og
  3. relativt fravær av salg av embeter,
var viktige for å gi den fiskal-militære staten fordeler framfor dens rivaler da den til sist vokste fram i siste del av det syttende århundret.

Sentraliseringen og oppbyggingen av nasjonale institusjoner førte til at den som kontrollerte dem kunne utøve stor makt og regjere effektivt. Under borgerkrigen og de indre stridene i det syttende århundret virket det likevel som om landet manglet indre enhet og utstrakt legitimitet. Men, skriver Brewer, urolighetene og striden og den politiske eksperimenteringen i det syttende århundret avslørte bestandigheten til de politiske institusjonene i England. Borgerkrigen, the Commonwealth og Protektoratet, sammen med de autokratiske dumhetene til James II, viste hvor vanskelig det var for monarken å sette Parlamentet ut av spill, og for Parlamentet å greie seg uten monarken.

På samme måte som konfliktene i det syttende århundret til slutt legitimerte den sterke kombinasjonen av monark og Parlament viste de også styrken i det nasjonale systemet der provinsene ble styrt av lokale dignitærer på vegne av den sentrale makta.

Det sekstende og syttende århundret var en periode der begrensningene av den politiske makta, både sentralt og perifert, ble definert, skriver Brewer. Ved minst tre anledninger, under Henrik VIII, i 1630-årene og med Cromwell, og kanskje også under James II, stod britene overfor muligheten for at et varig enevelde skulle bli opprettet. Disse forsøkene mislyktes. Men minnet om dem skapte den konteksten som engelsk politikk utviklet seg innenfor i det attende århundret. Etter 1688 ble det raskt et grunnleggende prinsipp at England skulle styres av Parlament og monark, eller mer presist av kongen i Parlamentet.

Aksepteringen av at når konge og Parlament handlet sammen ble det handlet legitimt ga de sentrale institusjonene en overveldende kraft. To av de mest bemerkelsesverdige trekkene ved det mektige statlige finanssystemet som vokste fram etter 1688 var dets ekstreme sentralisering og den ekstraordinære mangelen på motstand i nasjonen mot et høyt skattenivå. En forholdsvis enhetlig og sentralisert administrasjon av offentlige penger var mulig siden det fantes nasjonale institusjoner og ingen institusjonalisert regionalisme.

Sammenlikning med Frankrike forklarer poenget. Det var ingenting i England som liknet på provinsen Bretagne med dens lokale stender og dens unntak fra taille. Skattene i England var både høye og nasjonale og ensartede. Dersom det var noe i det engelske området som liknet på Bretagne var det ikke i England, men i Massachusetts og Virginia. Disse hadde egne regionale forsamlinger og var like sterke motstandere av å bli beskattet fra sentralt hold som franske provinser.

Både fraværet av institusjonalisert regionalisme og fraværet av gjeld og finansielle forpliktelser, som tidligere kriger hadde påført andre europeiske land, medførte at England stod spesielt sterkt da det begynte å ta mer aktiv del i internasjonal politikk etter 1688.


Til Oversikten over alle tekstene:
Til Neste del av denne teksten:

Kilde for dette kapitlet er: