Bitre Sår: Tyske krigsoffer 1914-39.

Sjette del

Den Nasjonale Pensjonsloven av 1920

Til første del

Skrevet av Tor Førde.

Kilde for dette kapitlet er:


Innhold:
  1. Den nasjonale pensjonsloven av 1920
  2. Pensjonssystemets skjebne 1920-23


Den Nasjonale Pensjonsloven av 1920

Da Riksdagen møttes i Berlin i april 1920 skyndte den seg å gå gjennom den loven som millioner av krigsoffer hadde ventet spent på. Lovens offisielle navn ble Reichsversorgungsgesetz, forkortet RVG - Den Nasjonale Pensjonsloven. Den begynte å gjelde fra 1. april.

Den nasjonale pensjonsloven var en av de viktigste lovene som ble gitt under Weimarrepublikken. Ingen visste nøyaktig hvor mange krigsoffer som fantes, men i pamfletter som myndighetene utga for å forklare loven skrev de:

Loven har uvanlig stor dekning. Omkring 1-1,5 million uføre veteraner, 525.000 enker, 1.130.000 faderløse barn og 164.000 foreldre vil bli tatt vare på. Siden familiene til krigsofrene vil dele pensjonsfordelene, vil rundt fem millioner mennesker bli berørt av den nye loven.

Finansminister Bernhard Dernberg var sikker på at selv disse tallene var for små. Og ingen visste hvor store utgiftene som fulgte av pensjonssystemet ville bli.

Pensjonssystemet hadde to komponenter: Det administrative apparatet og de ytelsene, rettighetene, som ble foreskrevet av loven.

Administrasjonen av pensjonssystemet

Det administrative systemet hadde fire deler. Dette var hærens pensjonskontorer, de medisinske fasilitetene som hørte sammen med det nasjonale trygdesystemet, hærens pensjonshørings paneler og de lokale sosiale tjenestene. Alle disse ble overvåket av arbeidsdepartementet. Hærens pensjonskontor hadde blitt opprettet i de siste hektiske månedene av krigen. Hver av de 25 stedfortredende korpskommandantene hadde opprettet et regionalt pensjonskontor med underordnede kontor spredt i korpsets område. I oktober 1919 hadde hele dette apparatet blitt overført til arbeidsdepartementet. I 1920 bestod dette byråkratiet av 25 regionale kontor, 308 lokale kontor og godt og vel 45.000 ansatte. Det nasjonale trygdevesenet var også underlagt arbeidsdepartementet.

De tjuefem regionale kontorene og alle de lokale kontorene var direkte underlagt arbeidsministeren. Det var ingen egen pensjonsavdeling i arbeidsdepartementet. Den seksjonen i arbeidsdepartementet som hadde ansvar for pensjonslovgivninga ble ledet av Anton Kirschensteiner, og den koordinerte sentret for krigsofrenes saker.

Mens pensjonskontorene tok seg av sakspapirene til krigsofrene, tok de medisinske fasilitetene som hørte sammen med trygdevesenet seg av medisinsk behandling, og regjeringa betalte disse sykehusene.

Den tredje komponenten i pensjonssystemet var trygdedomstolene, og de var modellert etter trygdedomstolene i det gamle trygdevesenet. De var først og fremst administrative enheter. Presidenten i den lokale trygderetten var også president i pensjonsdomstolen, og han hadde sammen med seg jurister og representanter for krigsofrene. Dette panel gikk gjennom klager fra staten eller fra de som hadde eller søkte pensjon, og kom fram til en avgjørelse. Denne kunne appelleres til en øverste trygdedomstol i Berlin.

Nettverket av lokale sosialtjenester kunne sørge for at krigsofrene fikk arbeidstrening og hjelp til å finne arbeid og bolig og barnepass. Under krigen hadde dette vært oppgaver for de lokale og regionale myndighetene.

Ytelsene fra det nasjonale pensjonssystemet

Den nasjonale pensjonsloven fra 1920 skulle hjelpe krigsofrene. I et regjeringsmøte i april 1919 hadde krigsminister general Reinhardt sagt:

Jeg er fast overbevist om at omsorgen for de uføre veteranene er fullstendig utilfredsstillende. Blant de mange utilfredshetene i dag er krigsinvalidenes utilfredshet over sine pensjoner den mest berettigede og den som må vurderes alvorligst. Den finansielle situasjonen har ikke til nå tillatt finansdepartementet å tilfredsstille mine gjentatte anmodninger om forbedring av de uføre veteranenes omsorg. Gjennom prisøkninger, reduksjon av pengeverdien og den kraftige og helt berettigede agitasjonen til de uføre veteranene, er forholdene nå slik at videre forsinkelse av forbedringene truer hele den offentlige orden.

To forordninger var av spesiell betydning. Den niende januar 1919 kom regjeringa med "Forordning angående ansettelse av de sterkt uføre". Dette tiltaket erklærte at alle offentlige og private fabrikker og kontor pliktet å ansette en sterkt ufør for hver 100 personer som var ansatt. Dette tiltaket og påfølgende bestemmelser som beskyttet de uføre mot å miste arbeidet, og senere vedlegg, kom til å kreve at arbeidsgivere som hadde ansatt mellom 25 og 50 personer måtte ansette en ufør for hver 50 ansatte.

Den andre viktige forordninga var den som angikk "Sosiale tjenester for uføre veteraner og gjenlevende". Den kom den åttende februar 1919, og betydde en radikal vending i omsorgen av uføre veteraner. Under krigen hadde regjeringa prøvd å unngå å bli engasjert i omsorgen for krigsofrene. Den hevdet at dette var lokale oppgaver. Forordningen fra februar 1919 forandret denne posisjonen totalt. Den fastslo at "Riket overtar ansvaret for de sosiale tjenestene overfor krigsinvalidene og de gjenlevende" i samarbeid med delstatene og private foreninger. Det ble krevd at delstatene opprettet kontor for å administrere sosialtjenestene til krigsofrene.

Den offisielle kommentaren til forordningen fastslo at målet til de sosiale tjenestene var at krigsofrene kunne vende tilbake til produktivt arbeid og til den sosiale posisjonen de hadde før krigen. Dette var det uttrykt enighet om blant alle politiske parti og blant de frivillige organisasjonene som arbeidet for krigsofrene.

Under krigen hadde staten nektet å forhandle med krigsofrenes organisasjoner. Men denne forordningen tillot at organisasjonene representerte krigsofrene og at organisasjonene deltok i den Nasjonale komiteen for krigsofrenes omsorg. Denne var tilknyttet det nylig opprettede arbeidskontoret, som ble til arbeidsdepartementet. Denne komiteen skulle være et slag pensjonsparlament der representanter for krigsofrene, for statens sosialtjeneste, arbeidsdepartementet, fagbevegelsen, arbeidsgiverne og private veldedighetsorganisasjoner skulle møtes når de ble innkalt av arbeidsministeren for å diskutere pensjonssaker.

Men en svært viktig ting manglet: det var ikke bestemt hvordan dette systemet skulle finansieres. Anton Kirschensteiner skrev senere om de forholdene som forordningen ble skrevet under:

Det var tidlig i februar 1919. Vi forberedte oss til å reise til Weimar der Nasjonalforsamlinga skulle møtes. Etter at de fremste embetsmennene hadde reist viste det seg at utkastet til forordningen hadde forsvunnet; det dukket senere opp ... i bagasjen som tilhørte arbeidskontoret.

.... Sekretær Bauer inviterte oss til å møtes i Slottet om kvelden den 7. februar. Jeg var forbauset over at Slottet ikke hadde elektrisitet. Det var bare ei ledning strukket langs taket, og fra den hengte det ei enkel lyspære. .... Friedrich Ebert, den framtidige presidenten, kom inn i rommet. Etter introduksjoner satte han seg ned sammen med oss og vi rapporterte til ham. Han forstod raskt våre forslag. Midt i samtalen reiste han seg og gikk gjennom det mørke rommet og så etter noe. Vi så stille på ham. Han gikk til et fransk ildsted og slo aske av sigaren. I mørket hadde han ikke sett askebegeret på bordet, og han ville ikke skitne til det fine rommet. .... Etter at Ebert hadde gått var det raskt slutt på diskusjonen. .... Geheimeråd Kühnemann og jeg kom fram til den nøyaktige ordlyden til forordningen på veien heim i togets spisevogn på baksiden av en meny.

Med en gang han var tilbake i Berlin begynte Kirschensteiner og medarbeiderne hans i arbeidsdepartementet å skrive utkast til den definitive pensjonsloven. I løpet av et par måneder sirkulerte et utkast i de berørte ministeriene. Våren 1920 var utkastet klart til å bli presentert til Nasjonalforsamlinga.

Loven bestod av 103 artikler. I motsetning til trygdeloven var pensjonsloven skrevet slik at lekfolk skulle kunne finne fram i den. Den skulle være enkel og klar og entydig. Men slik var den ikke lenge. For å få pensjon måtte man først søke om pensjon.

Og så skulle det avgjøres om lyten var oppstått under militærtjenesten. Loven sa at det var tilstrekkelig at det var sannsynlig at skaden var blitt påført den som søkte om pensjon under militærtjenesten. Avgjørelsen lå hos legen som arbeidet for pensjonskontoret. Og skadens omfang måtte avgjøres, altså hvor mange prosent arbeidsevnen var redusert. Som i trygdelovgivninga var uførhet definert som redusert inntektsevne. Militær rang spilte ikke lenger noen rolle når pensjonen skulle fastsettes. Det som var av betydning var utdanning, sosial posisjon, yrke før krigen og annet som hadde betydning for å fastsette inntektsevnen, og for å fastsette hvor mye den var redusert. Uførhet ble målt i enheter på ti prosent fra 20 prosent og opp til 100 prosent.

Å fastsette uførhetsgraden var vanskelig. Det var ingen objektiv vitenskap, og det var ofte uenighet mellom ulike leger om dette.

Pensjonen kunne bestå av mange deler. Det var tillegg for barn som måtte forsørges, og tillegg for å bo i deler av landet der det var spesielt dyrt å bo. Pensjonistene fikk gratis proteser, helsetjeneste og sykehusopphold. Blinde hadde rett på førerhunder. Og det var flere andre ytelser. Alle fedreløse barn hadde rett til pensjon.


Pensjonssystemets skjebne 1920-23

Atten måneder etter at krigen var slutt var pensjonsprogrammet på plass. Tusenvis av tjenestemenn var i arbeid for å sette det ut i livet. Mer enn fem millioner krigsoffer hadde ventet på pensjonssystemet, men snart raste systemet overende.

Det var urolige tider. I april 1920 prøvde Wolfgang Kapp å gjennomføre kuppet sitt. Og neste måned ble han tvunget til å avslutte kuppforsøket av arbeiderne som gikk til generalstreik for å tvinge kuppmakerne bort.

De høyreekstreme gruppenes terror fortsatte, og kommunistene fortsatte sine uoverveide forsøk på maktovertakelse. I oktober 1923 kom det et oppstand i Hamburg. I oktober samme år gikk myndighetene til aksjon for å undertrykke ei lovlig valgt venstreorientert regjering i Saksen, som sentralmyndighetene satte inn soldater mot. I november prøvde Adolf Hitler å begå kupp i Bayern, men mislyktes.

Den franske invasjonen i Ruhr i januar 1923 satte i gang en kjede av begivenheter som kuliminerte i hyperinflasjonen, selv om økonomien tilsynelatende hadde vært i ferd med å komme i orde.

Pensjonssystemet brøt sammen fordi det ikke var solid nok til å ta seg av den oppgaven som det var pålagt, og fordi de voldsomme begivenhetene som foregikk i Tyskland også rammet pensjonssystemet.


Pensjonskontorene og pensjonsdomstolene var grunnleggende for administreringen av pensjonssystemet. Her ble det avgjort om personer fikk pensjon og andre tjenester, som medisinsk behandling, fra systemet. Og mellom 1920 og 1923 kom dette systemet i forvirring.

De godt og vel 300 lokalkontorene ble overdynget med søknader om pensjon. Sommeren og hausten 1920 var det blitt kaos i pensjonskontorene. Det kom svært mange klager over at behandlingen av søknadene tok tid. Det tok tid å få prosedyrene og behandlingsgangen og mannskapene som skulle utføre arbeidet innkjørt.

I april 1923 ga arbeidsdepartementet ut en rapport om arbeidet med pensjonene. Fra juli 1921 til februar 1923 hadde pensjonskontorene behandlet mer enn tre millioner søknader om pensjon, gjennomsnittlig 169.814 hver måned. Mest hektisk hadde det vært tidlig i 1922. I mars dette året 211.825 pensjonssøknader blitt behandlet. Og arbeidsbelastningen var på vei ned i pensjonskontorene.

Men i pensjonsdomstolene økte arbeidsmengden. Der ble tvister og klager avgjort, og det ble mange klager. Og domstolen greide slett ikke å behandle klagene etter hvert som de kom inn, og køen av klager som skulle behandles av domstolen bare vokste. Ved slutten av 1923 var det 43.186 saker som lå og ventet på å bli behandlet av domstolen, selv om domstolen i 1923 hadde avgjort 28.072 saker.

Domstolen ble utvidet og fikk flere dommere flere ganger, men den greide likevel ikke å få avgjort sakene så raskt at ventetida ble akseptabel. Fem år etter at krigen var slutt var det fortsatt millioner av krigsoffer som ikke visste hvilken pensjon de ville få.

Pensjonskontorene og domstolene visste at den tyske økonomien var dårlig og at pensjonene ville bli en byrde, og de var derfor oppsatte på at det ikke skulle bli gitt ytelser som ikke var berettigede, og gikk derfor nøye og kritisk gjennom søknadene om pensjon.

Nøyaktig hvor store de samlede pensjonsutbetalingene var vet man ikke. Den beste indikatoren for pensjonsutgiftene var budsjettposten det "Alminnelige Pensjonsfondet" i statsbudsjettet. Ikke alle pensjonsutgiftene, som administrasjon for eksempel, var tatt med her. Administrasjonskostnadene var ført i budsjettet for arbeidsdepartementet. Men de fleste pengene som gikk som pensjoner til krigsofrene var til stede i den nevnte budsjettposten. Fondets størrelse var i 1919 1,3 milliarder mark, i 1920 5,7 milliarder mark, i 1921 8,1 milliarder mark, og i 1922 10,7 milliarder mark. Disse tallene var svært store, i 1913 hadde hele statsbudsjettet vært på tre milliarder mark.

Etter 1924 ble det nøyaktig regnet ut hvor stor del av statsbudsjettet pensjonene utgjorde. (Det kommer vi til i neste kapittel.) Men for årene 1919-1923 er det vanskelig å regne ut hvor stor del av statsbudsjettet som pensjonene utgjorde. Men for å få en forestilling om pensjonenes tyngde i statsbudsjettet kan de sammenliknes med andre poster. En del av budsjettet ble kalt for "ordinære, løpende utgifter". Denne delen inkluderte de regulære årlige budsjettene til de ulike departementene, finansiering av statsgjelden, og midler som ble overført til delstatene og penger til det "Alminnelige pensjonsfondet". Midlene som gikk til det Alminnelige pensjonsfondet utgjorde i 1919 10,7 prosent av de "Ordinære, løpende utgifter"; i 1920 var dette økt til 14,3 prosent, og i 1922 hadde dette økt videre til 17,8 prosent, for så i 1923 å falle til 10,6 prosent.

Men disse prosentsatsene er noe misvisende, for mer enn halvparten av pengene i budsjettet gikk til å betjene statsgjelden og som overføringer til delstatene, og var derfor ikke tilgjengelig for departementene. Av de pengene som var tilgjengelige for sentralmyndighetene var posten til det Alminnelige pensjonsfondet den største enkeltposten.

Regjeringa og embetsmennene la godt merke til denne svært store posten, og ville holde den nede. I november 1923 fortalte finansminister Hans Luther til arbeidsministeren at det grunnleggende problemet med statsfinansene var at staten hadde for mange utgifter, spesielt med sosial velferd. Disse utgiftene burde reduseres.

Den nasjonale pensjonsloven inneholdt bestemmelser som siktet mot å begrense utgiftene. Etter lovene fra 1906-07 ble det utbetalt pensjon til personer med 10% uførhet, men loven fra 1920 krevde 20% uførhet som minste uførhetsgrad for at det skulle bli utbetalt pensjon. Det var også et inntektstak for mottakere av pensjon. Tanken var at personer som allerede hadde høg inntekt ville få pensjonene sine redusert. Men den voldsomme inflasjonen gjorde denne bestemmelsen vanskelig å handtere. Dessuten var mange av ytelsene basert på skjønn. Og i 1922 og 1923 ga staten nye lover som kuttet drastisk ned på pensjonsutbetalingene.

I juni 1923 kom et tillegg til den nasjonale pensjonsloven som fjernet alle personer med bare 20% uførhet fra pensjonsrullene, og krevde minimum 30% uførhet for å oppnå pensjon. Riksforbundet beregnet at dette fjernet 489.000 pensjonister fra utbetalingslistene.

Arbeidsdepartementet insisterte på at det var ikke penger nok til alle. De som bare var 20% uføre skulle få et engangoppgjør, og deretter være ute av systemet. Og de som var sterkt uføre kunne da få en liten økning. Dermed ble en gruppe pensjonister satt opp mot en annen. Og den samlede budsjettposten kunne bli redusert. Og dette lyktes.

I oktober 1923 kom regjeringa med en "Personellreduksjonsforordning". Den skulle redusere byråkratiet. Blant de som mistet arbeidet var krigsinvalider. Og denne reduksjonen reduserte de tjenestene som krigsofrene kunne motta. Selv om pensjonsdomstolen hadde en svært stor kø av saker ble domstolen redusert med 13%.

I februar 1924 kom to bestemmelser som også reduserte utbetalingene fra det Alminnelige pensjonsfondet. Den ene fjernet sentralmyndighetenes støtte til den lokale sosialtjenesten. Dette var et grusomt slag mot krigsofrene. De regionale og lokale myndighetene hadde sjelden midler til å sørge for de sammensatte tjenestene som krigsofrene trengte.

Videre ble tilgangen til den nasjonale pensjonsdomstolen sterkt begrenset. "Prosedyreloven" fra februar 1924 reduserte appellgrunnlaget og ga domstolen utvidet rett til å avslå anker uten høring.

I slutten av 1923 hadde mye av det som krigsofrene hadde vunnet gått tapt.


Krigsofrenes organisasjoner var ikke fornøyd med pensjonsloven. I marsutgaven av Reichsbund fra 1922 ble klagene på pensjonssystemet gruppert i tre kategorier: det ble krevd økte pensjoner, utvidede sosiale ytelser og forbedret medisinsk omsorg.

Høgest prioritert var kravet om økte pensjoner. I februar 1922 sendte Sentralforeningen en statistisk studie til arbeidsdepartementet. Den undersøkte blant annet:

  1. Den månedlige levekostindeksen fra det statistiske sentralbyrået. Den viste minimum inntekt som var nødvendig for å underholde et hushold med to voksne og tre barn.
  2. Pensjonen til en 100 prosent ufør veteran med tre barn som mottok standard pensjon.
  3. Pensjonen til ei enke med tre barn.
  4. Den pensjonen som foreldre mottok.
  5. Månedsinntekta til de dårligst betalte offentlige tjenestemennene.

Den statistiske oversikten viste at alle grupper pensjonister mottok mindre enn det som ble beregnet som minimum for et hushold. I januar 1922 var pensjonene kommet betydelig under det som levekostnadsindeksen satte opp som et minimum. Og pensjonene til de som ikke var 100% uføre var enda mindre.

Krigsenkene var i en katastrofal situasjon. Krigsenker med tre barn å forsørge mottok bare omkring halvparten av det som var nødvendig i følge levekostnadsindeksen for en familie med tre barn.

Inntekten til de dårligst betalte offentlige tjenestemennene lå hele tiden klart over det levekårsindeksen satte opp som minimumsinntekt.

Det var ikke bare pensjonsytelsene som gjorde krigsofrene sinte, men hele måten pensjonsbyråkratiet fungerte på. De syntes at det var vilkårlig.

Det var mange skjema som skulle fylles ut når det ble søkt om pensjon, og mange ulike kontor måtte oppsøkes.

Krigsofrene gikk ut i gatene og protesterte. I Regensburg ble troppestyrker og tanks satt inn for å splitte demonstrerende krigsinvalider i 1920. Krigsofrenes organisasjoner drev også lobbyvirksomhet overfor myndighetene, og hadde møter med de høgste tillitsmenn i landet.

Men det viste seg at krigsinvalidenes organisasjoner, selv om de hadde mer enn en million medlemmer, var lite effektive. En grunn var at de tapte medlemmer. Stadig færre personer betalte medlemskontingent. Medlemskontingenten var naturligvis et problem for lutfattige folk, som det her var snakk om. I april 1918 hadde Riksforbundet 25.000 betalende medlemmer fordelt på 300 lokallag. I 1920 var det så mange som 651.000 betalende medlemmer fordelt på 4.817 lokallag, og i 1922 var det 830.000 medlemmer i 7.000 lokallag. Men i 1924 hadde medlemstallet gått ned til 245.000 betalende medlemmer fordelt på 4.075 lokallag. Denne nedgangen i antall betalende medlemmer førte til mindre inntekter for organisasjonene, selv om den ikke skyldtes at de tapte oppslutning/sympati.

Myndighetene nyttet anledninger som dukket opp til å undergrave krigsofrenes organisasjoner. Myndighetene la i offentlige uttalelser stadig vekt på at pensjonene var en tung byrde for skattebetalerne. Dette drev etter hvert krigsofrene over i en forsvarsposisjon, der krigsofrene ble framstilt som personer som levde som unnasluntrere på samfunnets bekostning, mens andre strevde og slet.

Forordningen om sosiale tjenester fra 1919 hadde satt krigsofrene opp som en spesiell gruppe med egne kontorer og en egen tjeneste. Denne forordningen ble trukket tilbake i 1924, og fra da av ble krigsofrene behandlet likt med andre velferdsmottakere. Dermed ble krigsofrenes tjenestetilbud dårligere.

Samtidig mistet krigsofrene den innflytelsen som det var planlagt at de skulle ha over egne saker.

Krigsofrene var splittet i mange ulike organisasjoner. Og disse var ikke enige, og de ble lett spilt ut mot hverandre. Men sent i 1920 ble det forsøkt å samle organisasjonene til krigsofrene da Einheitsverband på årsmøtet i Erfurt oppfordret til samling av krigsofrenes organisasjoner. Tre av de sju organisasjonene var ikke interessert i å delta i samlingsforsøket. Disse tre var Kyffhäuser Bund, de blinde soldatenes forbund og Deutscher Offiziersbund.

Men dersom de fire andre greide å gå sammen ville det bli et svært stort forbund som godt kunne få en million medlemmer. Det foregikk forhandlinger mellom disse fire forbundene, og den 16. april 1921 møttes de fire organisasjonene, Riksforbundet, Sentralforeningen, Einheitsverband og Internationaler Bund, formelt i Weimar for å diskutere sammenslåing. Det gikk ikke godt. Internationaler Bund insisterte på at det nye forbundet måtte delta i klassekampen, og da de andre ikke gikk med på dette forlot Internationaler Bund møtet. Riksforbundet og Sentralforbundet fant ikke et felles grunnlag, og forhandlingene mellom dem brøt sammen. Einheitsverband fortsatte enda ei tid forhandlingene med Riksforbundet, med de førte ikke fram til enighet. Etter at alle forhandlingene hadde brutt sammen gikk de ulike organisasjonene på jakt etter hverandres medlemmer, og dette tapte Einheitsverband mest på. Det omorganiserte seg under navnet Reichsverband deutscher Kriegsbeschädigter und Kriegshinterbliebener - Nasjonalforbundet av tyske krigsinvalider og gjenlevende.

En grunn til at organisasjonene ikke ville gå sammen var at lederne ikke ville gi opp sine posisjoner. Men den viktigste grunnen var at det tyske samfunnet var sterkt splittet, og denne splittelsen gikk igjen blant krigsofrene.




Lenker:
Neste kapittel
Tyske krigsoffer 1914-39
Forsida


Kilde for dette kapitlet er: